——國(guó)務(wù)院國(guó)資委《關(guān)于深化中央企業(yè)內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督工作的實(shí)施意見》解讀
胡為民/文日前，國(guó)務(wù)院國(guó)資委正式印發(fā)《關(guān)于深化中央企業(yè)內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督工作的實(shí)施意見》（以下簡(jiǎn)稱“《意見》”），旨在推動(dòng)中央企業(yè)構(gòu)建適應(yīng)新時(shí)代、新形勢(shì)、新要求的集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計(jì)監(jiān)督體系，打造央企風(fēng)險(xiǎn)防控長(zhǎng)效閉環(huán)機(jī)制，不斷完善以管資本為主的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制，為實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本授權(quán)放權(quán)、三項(xiàng)制度改革工作順利推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)央企高質(zhì)量發(fā)展和建設(shè)世界一流企業(yè)提供有力保障，對(duì)于推動(dòng)國(guó)有企業(yè)建立健全風(fēng)險(xiǎn)防控體系，切實(shí)增強(qiáng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力、創(chuàng)新力、控制力、影響力和抗風(fēng)險(xiǎn)能力，做強(qiáng)做優(yōu)做大國(guó)有資本也具有重要意義。
一、中央企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)防控長(zhǎng)效機(jī)制制度體系基本建成
基于多年專注于風(fēng)控領(lǐng)域的研究和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，迪博認(rèn)為，能夠切實(shí)為企業(yè)創(chuàng)造價(jià)值的風(fēng)險(xiǎn)防控長(zhǎng)效機(jī)制應(yīng)當(dāng)是：以風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向、以合規(guī)為底線、以內(nèi)控為核心、以審計(jì)為保障、以整改為手段、以追責(zé)為抓手的涵蓋事前、事中、事后全過程的閉環(huán)管理機(jī)制。如圖1所示。
圖1 迪博企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)防控長(zhǎng)效機(jī)制核心架構(gòu)
近年來，隨著國(guó)企改革和國(guó)資監(jiān)管“放管服”改革的不斷推進(jìn)，圍繞企業(yè)內(nèi)部控制體系建設(shè)與監(jiān)督，國(guó)務(wù)院國(guó)資委先后出臺(tái)了一系列相關(guān)的政策文件。其中，2019年印發(fā)的101號(hào)文《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)內(nèi)部控制體系建設(shè)與監(jiān)督工作的實(shí)施意見》是新形勢(shì)下國(guó)資委對(duì)央企內(nèi)控體系建設(shè)與監(jiān)督工作的整體構(gòu)建和規(guī)劃。圍繞101號(hào)文，國(guó)資委進(jìn)一步印發(fā)了一系列相關(guān)配套實(shí)施文件，包括《關(guān)于做好2020年中央企業(yè)內(nèi)部控制體系建設(shè)與監(jiān)督工作有關(guān)事項(xiàng)的通知》、《關(guān)于加強(qiáng)重大經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)事件報(bào)告工作有關(guān)事項(xiàng)的通知》、《關(guān)于印發(fā)〈國(guó)資監(jiān)管提示函工作規(guī)則〉和〈國(guó)資監(jiān)管通報(bào)工作規(guī)則〉的通知》等，從風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、內(nèi)控評(píng)價(jià)、整改落實(shí)等方面對(duì)中央企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)防控工作運(yùn)行進(jìn)行細(xì)化指導(dǎo)。此次出臺(tái)的《關(guān)于深化中央企業(yè)內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督工作的實(shí)施意見》則從內(nèi)部審計(jì)環(huán)節(jié)對(duì)中央企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)防控制度體系進(jìn)行補(bǔ)充和完善，與之前印發(fā)的101號(hào)文及配套文件以及2018年印發(fā)的《中央企業(yè)合規(guī)管理指引（試行）》、《中央企業(yè)違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資責(zé)任追究實(shí)施辦法（試行）》（國(guó)資委令第37號(hào)）等，共同構(gòu)成了一套相對(duì)完整的央企風(fēng)險(xiǎn)防控閉環(huán)核心制度體系，對(duì)于推動(dòng)和促進(jìn)中央企業(yè)全面提升風(fēng)險(xiǎn)防控能力意義重大。
二、《意見》核心內(nèi)容解讀
《意見》從中央企業(yè)和出資人兩個(gè)層面對(duì)中央企業(yè)內(nèi)部審計(jì)體制機(jī)制的建設(shè)和運(yùn)行提出了明確要求。如圖2所示。
圖2 《意見》核心內(nèi)容框架
（一）健全內(nèi)部審計(jì)組織體系，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)內(nèi)部審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)體制的建設(shè)
《意見》首先明確中央企業(yè)應(yīng)當(dāng)健全由黨委（黨組）、董事會(huì)、審計(jì)委員會(huì)、董事長(zhǎng)、總審計(jì)師、經(jīng)理層、內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)組成的上下貫通的內(nèi)部審計(jì)組織體系，強(qiáng)化企業(yè)內(nèi)部審計(jì)的統(tǒng)一管控能力。重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)要進(jìn)一步完善企業(yè)內(nèi)部審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)體制，明確黨委（黨組）對(duì)內(nèi)部審計(jì)重大工作的頂層設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和督促落實(shí)責(zé)任，充分體現(xiàn)黨對(duì)企業(yè)的核心領(lǐng)導(dǎo)作用；明確董事長(zhǎng)是內(nèi)部審計(jì)工作第一責(zé)任人，具體分管企業(yè)內(nèi)部審計(jì)。同時(shí)內(nèi)審體系建設(shè)，《意見》強(qiáng)調(diào)要切實(shí)發(fā)揮董事會(huì)審計(jì)委員會(huì)對(duì)內(nèi)部審計(jì)的管理和指導(dǎo)作用，確保董事會(huì)對(duì)內(nèi)部審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任落到實(shí)處；并強(qiáng)調(diào)要加快建立總審計(jì)師制度，直接負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)企業(yè)內(nèi)部審計(jì)工作。
（二）健全內(nèi)部審計(jì)管理體制機(jī)制，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)集團(tuán)統(tǒng)一管控體制建設(shè)
《意見》提出中央企業(yè)應(yīng)當(dāng)建立健全內(nèi)部審計(jì)管理體制機(jī)制，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)中央企業(yè)集團(tuán)總部應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)內(nèi)部審計(jì)工作的統(tǒng)一管控，包括統(tǒng)一制定審計(jì)計(jì)劃、統(tǒng)一調(diào)配審計(jì)資源、統(tǒng)一確定審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一把控審計(jì)質(zhì)量，加快形成“上審下”的內(nèi)部審計(jì)管理體制，并對(duì)企業(yè)二級(jí)及以下子企業(yè)內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)設(shè)置及報(bào)告機(jī)制提出明確要求。同時(shí)，《意見》還從內(nèi)部審計(jì)制度體系、激勵(lì)約束機(jī)制兩個(gè)方面對(duì)中央企業(yè)內(nèi)部審計(jì)管理機(jī)制提出明確要求，強(qiáng)調(diào)內(nèi)部審計(jì)制度建設(shè)要重點(diǎn)聚焦落實(shí)黨和國(guó)家方針政策、國(guó)企改革重點(diǎn)任務(wù)、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管政策、境外國(guó)有資產(chǎn)、內(nèi)控體系建設(shè)等重要事項(xiàng)、重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)；嚴(yán)格落實(shí)審計(jì)工作結(jié)果簽字背書責(zé)任制度，探索建立差異化考核體系并將考核結(jié)果與薪酬兌現(xiàn)、職業(yè)晉升、任職交流等掛鉤，對(duì)審計(jì)工作中的各種違規(guī)違紀(jì)違法行為嚴(yán)格追責(zé)問責(zé)，有效激勵(lì)內(nèi)審人員的主動(dòng)性和積極性。
（三）健全內(nèi)部審計(jì)運(yùn)行機(jī)制和要求，全面提升內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督效能
《意見》從內(nèi)部審計(jì)工作實(shí)施的廣度和深度、信息化建設(shè)與應(yīng)用、與其他內(nèi)部監(jiān)督協(xié)同配合、審計(jì)隊(duì)伍建設(shè)四個(gè)方面對(duì)中央企業(yè)內(nèi)部審計(jì)工作履行提出了明確要求。《意見》明確，中央企業(yè)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持應(yīng)審盡審、凡審必嚴(yán)的原則，實(shí)行內(nèi)部審計(jì)工作全覆蓋、無死角，同時(shí)要注重突出重點(diǎn)，確保內(nèi)部審計(jì)實(shí)現(xiàn)最佳效能；至少每5年對(duì)所屬子企業(yè)進(jìn)行一輪全覆蓋審計(jì)，對(duì)重大投資項(xiàng)目、重大風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域和重要子企業(yè)每年至少開展1次內(nèi)部審計(jì)。同時(shí)，明確要求中央企業(yè)加快構(gòu)建與“三重一大”決策、投資、財(cái)務(wù)、資金、運(yùn)營(yíng)、內(nèi)控等業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)相融合的“業(yè)審一體”信息化平臺(tái)；并鼓勵(lì)基礎(chǔ)較好的企業(yè)積極利用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等先進(jìn)技術(shù)手段，探索建立審計(jì)實(shí)時(shí)監(jiān)督平臺(tái)和聯(lián)網(wǎng)審計(jì)，提高審計(jì)監(jiān)督時(shí)效性和質(zhì)量。《意見》還強(qiáng)調(diào)，要加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)與企業(yè)監(jiān)事會(huì)、紀(jì)檢監(jiān)察、巡視、法律、財(cái)務(wù)、違規(guī)責(zé)任追究等其他內(nèi)部監(jiān)督部門的溝通協(xié)調(diào)和信息共享，并對(duì)企業(yè)內(nèi)部審計(jì)隊(duì)伍的專業(yè)化、職業(yè)化建設(shè)提出了明確要求。
（四）加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域的內(nèi)部審計(jì)，有力保障國(guó)有資產(chǎn)安全
《意見》重點(diǎn)從經(jīng)濟(jì)責(zé)任、提質(zhì)增效穩(wěn)增長(zhǎng)、主責(zé)主業(yè)、混合所有制改革、大額資金管控、對(duì)賭模式并購(gòu)?fù)顿Y、高風(fēng)險(xiǎn)金融業(yè)務(wù)、“三重一大”事項(xiàng)、境外資產(chǎn)、內(nèi)控體系等十個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域或重要事項(xiàng)，對(duì)中央企業(yè)內(nèi)部審計(jì)提出明確要求。其中，在經(jīng)濟(jì)責(zé)任方面，強(qiáng)調(diào)要圍繞權(quán)力運(yùn)行和責(zé)任落實(shí)，加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)人員及掌握重要資金決策權(quán)、分配權(quán)、管理權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)等關(guān)鍵崗位的主要領(lǐng)導(dǎo)人員的審計(jì)力度，并明確要求對(duì)二級(jí)子企業(yè)主要領(lǐng)導(dǎo)人員任期內(nèi)至少實(shí)施1次經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。在提質(zhì)增效穩(wěn)增長(zhǎng)方面，重點(diǎn)關(guān)注對(duì)企業(yè)會(huì)計(jì)政策和會(huì)計(jì)估計(jì)變更等會(huì)計(jì)核算事項(xiàng)以及成本費(fèi)用、“兩金”、資金集中、人工成本、負(fù)債管控等的審計(jì)。在主責(zé)主業(yè)方面，要注重對(duì)“兩非”業(yè)務(wù)剝離、“兩資”處置、供應(yīng)鏈產(chǎn)業(yè)鏈、投資項(xiàng)目負(fù)面清單、長(zhǎng)期不分紅甚至虧損的參股股權(quán)清理、違規(guī)掛靠等工作的審計(jì)力度。在混合所有制改革方面，強(qiáng)調(diào)要將改革過程中的決策審批、資產(chǎn)評(píng)估、交易定價(jià)、職工安置等環(huán)節(jié)納入內(nèi)部審計(jì)重點(diǎn)工作，及時(shí)糾正出現(xiàn)的問題和偏差；要通過公司章程、參股協(xié)議等保障國(guó)有股東審計(jì)監(jiān)督權(quán)限，堅(jiān)決杜絕只投不管。在大額資金管控方面，要重點(diǎn)關(guān)注關(guān)鍵崗位授權(quán)、不相容崗位分離等內(nèi)控環(huán)節(jié)的健全完善及執(zhí)行情況，對(duì)資金中心等資金管理機(jī)構(gòu)每年至少審計(jì)1次，關(guān)鍵崗位和重要環(huán)節(jié)要實(shí)行常態(tài)化監(jiān)督。
在對(duì)賭模式并購(gòu)?fù)顿Y方面，實(shí)行事中跟蹤審計(jì)和事后專項(xiàng)審計(jì)有效結(jié)合，重點(diǎn)關(guān)注對(duì)賭指標(biāo)完成情況的真實(shí)性、完整性以及主要程序重要依據(jù)的合規(guī)性。在高風(fēng)險(xiǎn)金融業(yè)務(wù)方面，要重點(diǎn)關(guān)注脫離主業(yè)盲目發(fā)展、脫實(shí)向虛、風(fēng)險(xiǎn)隱患較大以及投機(jī)、越權(quán)或超權(quán)開展的金融業(yè)務(wù)，對(duì)重點(diǎn)金融子企業(yè)和信托、債券、金融衍生品等高風(fēng)險(xiǎn)金融業(yè)務(wù)至少每年開展1次專項(xiàng)審計(jì)。在“三重一大”事項(xiàng)方面，要注重開展全過程跟蹤審計(jì)，并加強(qiáng)對(duì)可行性研究論證、盡職調(diào)查、資產(chǎn)評(píng)估等對(duì)重大決策、重要項(xiàng)目具有重要影響的環(huán)節(jié)的監(jiān)督力度。在境外資產(chǎn)方面，強(qiáng)調(diào)要建立健全境外內(nèi)部審計(jì)制度，與外方簽訂的法定文件中要注重落實(shí)中方審計(jì)權(quán)限；要推進(jìn)境外審計(jì)全覆蓋、常態(tài)化，針對(duì)重點(diǎn)境外經(jīng)營(yíng)投資項(xiàng)目或重要境外企業(yè)每年至少審計(jì)1次；重點(diǎn)關(guān)注境外經(jīng)營(yíng)投資關(guān)鍵環(huán)節(jié)、重點(diǎn)領(lǐng)域及境外大額資金使用、大額采購(gòu)等重要事項(xiàng)的審計(jì)。在內(nèi)控體系方面，要將其作為內(nèi)部審計(jì)工作重點(diǎn)，以審促建，重點(diǎn)關(guān)注權(quán)力集中的重要崗位、重大風(fēng)險(xiǎn)防控、合規(guī)經(jīng)營(yíng)以及投資決策、資金管理、招投標(biāo)、物資采購(gòu)等重要事項(xiàng)和環(huán)節(jié)的內(nèi)控審計(jì)，點(diǎn)面結(jié)合，有效提升審計(jì)效率和效果。
（五）加強(qiáng)整改落實(shí)與成果運(yùn)用，促進(jìn)內(nèi)部審計(jì)工作落到實(shí)處
整改落實(shí)與成果運(yùn)用是企業(yè)內(nèi)部審計(jì)工作必不可少的關(guān)鍵一環(huán)?！兑庖姟访鞔_提出，中央企業(yè)應(yīng)當(dāng)壓實(shí)整改落實(shí)責(zé)任，細(xì)化落實(shí)內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)、被審計(jì)對(duì)象、相關(guān)職能部門三方在審計(jì)整改中的責(zé)任分工，并強(qiáng)調(diào)被審計(jì)對(duì)象主要負(fù)責(zé)人是整改第一責(zé)任人。企業(yè)要堅(jiān)持“三不放過”原則，通過臺(tái)賬管理、銷號(hào)制度、跟蹤審計(jì)、“回頭看”等措施，強(qiáng)化對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的整改落實(shí)。同時(shí)《意見》明確，中央企業(yè)應(yīng)通過建立審計(jì)通報(bào)制度，將審計(jì)結(jié)果及整改情況與干部考核、任免、獎(jiǎng)懲相掛鉤等措施，充分發(fā)揮審計(jì)成果對(duì)企業(yè)內(nèi)部治理的推動(dòng)和促進(jìn)作用。
（六）強(qiáng)化出資人監(jiān)管，充分發(fā)揮出資人的監(jiān)督促進(jìn)作用
《意見》從三個(gè)方面明確出資人應(yīng)對(duì)中央企業(yè)內(nèi)部審計(jì)工作強(qiáng)化監(jiān)督，一是指導(dǎo)中央企業(yè)制定年度內(nèi)部審計(jì)工作計(jì)劃內(nèi)審體系建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)企業(yè)內(nèi)部審計(jì)工作的統(tǒng)籌謀劃和資源整合，要求中央企業(yè)定期及時(shí)報(bào)送年度計(jì)劃、工作報(bào)告、審計(jì)重大重要發(fā)現(xiàn)，加強(qiáng)審核和分析；二是建立健全出資人檢查評(píng)估工作機(jī)制，探索制定內(nèi)部審計(jì)工作效能評(píng)估指標(biāo)體系，對(duì)企業(yè)內(nèi)部審計(jì)體系建設(shè)、運(yùn)行和整改落實(shí)進(jìn)行抽查，對(duì)審計(jì)工作效能每5年實(shí)現(xiàn)1次全面評(píng)估；對(duì)工作開展不力或存在重大問題的企業(yè)將印發(fā)提示函或通報(bào)；三是加大責(zé)任追究力度，對(duì)內(nèi)部審計(jì)工作中存在的失職瀆職行為要嚴(yán)格追究直接責(zé)任人員和相應(yīng)領(lǐng)導(dǎo)人員的責(zé)任，重大問題應(yīng)發(fā)現(xiàn)而未發(fā)現(xiàn)、查辦不力等要逐級(jí)落實(shí)責(zé)任，堅(jiān)決追責(zé)問責(zé)。
三、結(jié)語
當(dāng)今世界正處于百年未有之大變局，我國(guó)經(jīng)濟(jì)已進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，企業(yè)所面臨的外部環(huán)境呈現(xiàn)出新形勢(shì)、新特征，各種不穩(wěn)定性、不確定性因素明顯增加，給中央企業(yè)及地方國(guó)有企業(yè)實(shí)施國(guó)企三年改革行動(dòng)、加快轉(zhuǎn)型升級(jí)、建立世界一流企業(yè)和實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展帶來較大挑戰(zhàn)。隨著《關(guān)于深化中央企業(yè)內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督工作的實(shí)施意見》的發(fā)布，央企風(fēng)險(xiǎn)防控長(zhǎng)效機(jī)制制度體系建設(shè)基本完備，如何將這些制度文件轉(zhuǎn)化為治理能力，關(guān)鍵在執(zhí)行、在落實(shí)。中央企業(yè)和地方各級(jí)國(guó)有企業(yè)應(yīng)當(dāng)結(jié)合自身實(shí)際情況，深入研究國(guó)務(wù)院國(guó)資委關(guān)于企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)防控體系建設(shè)與監(jiān)督的政策文件，將各項(xiàng)要求和措施細(xì)化落實(shí)到企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理的具體過程并有效執(zhí)行，不斷強(qiáng)化自身風(fēng)險(xiǎn)防控能力和水平。迪博多年來一直致力于為國(guó)有企業(yè)、上市公司等大中型企業(yè)提供風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)控合規(guī)方面的專業(yè)解決方案，在該領(lǐng)域積累了豐富的實(shí)踐及研究經(jīng)驗(yàn)，期望能夠?yàn)橥苿?dòng)我國(guó)國(guó)有企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)防控能力建設(shè)繼續(xù)貢獻(xiàn)力量。
（作者系深圳市迪博企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理技術(shù)有限公司創(chuàng)始人、深圳市迪博內(nèi)部控制與風(fēng)險(xiǎn)管理研究院首席研究員、廣東省企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理智能控制工程技術(shù)研究中心主任）
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