文/中國社會科學(xué)院財政稅收研究中心副主任兼秘書長張斌
導(dǎo)語
新冠肺炎疫情暴發(fā)正值我國經(jīng)濟(jì)從高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段、新舊動能轉(zhuǎn)換且外部環(huán)境錯綜復(fù)雜的時期。要特別關(guān)注疫情的短期沖擊與諸多深層次矛盾疊加的風(fēng)險，在實(shí)施有力的宏觀經(jīng)濟(jì)政策予以應(yīng)對的同時，應(yīng)加快并深化財稅體制改革，為激發(fā)疫情沖擊下的企業(yè)活力提供更好的制度環(huán)境。
2020年是全面建成小康社會和“十三五”規(guī)劃的收官之年，年初暴發(fā)的新冠肺炎疫情對經(jīng)濟(jì)社會的正常運(yùn)行產(chǎn)生了重大沖擊，在我國采取有力應(yīng)對措施得以有效控制和緩解疫情沖擊的同時，疫情在全球范圍的蔓延及其影響仍存在較大的不確定性。2003年非典疫情暴發(fā)時，我國正處在2001年入世后啟動的新一輪經(jīng)濟(jì)高速增長階段，疫情的短期沖擊對中長期經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響甚微。但此次新冠肺炎疫情暴發(fā)正值我國經(jīng)濟(jì)從高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段、新舊動能轉(zhuǎn)換且外部環(huán)境錯綜復(fù)雜的時期，要特別關(guān)注疫情的短期沖擊與諸多深層次矛盾疊加的風(fēng)險，在實(shí)施有力的宏觀經(jīng)濟(jì)政策予以應(yīng)對的同時，應(yīng)加快并深化財稅體制改革，為激發(fā)疫情沖擊下的企業(yè)活力提供更好的制度環(huán)境。
應(yīng)對疫情的短期財政政策要與財稅改革相協(xié)調(diào)
從目前新冠疫情的發(fā)展態(tài)勢看，其對經(jīng)濟(jì)的影響可以分為兩個階段：一是疫情暴發(fā)和持續(xù)期間對需求和供給的短期沖擊；二是疫情結(jié)束后的恢復(fù)時期，如果前一階段居民收入下降和部分企業(yè)倒閉導(dǎo)致的需求和供給萎縮不能得到及時對沖，將帶來短期沖擊長期化的巨大風(fēng)險。因此，就財政政策而言，在疫情持續(xù)期間，應(yīng)采取有針對性的、較大規(guī)模臨時性稅費(fèi)減免和財政補(bǔ)貼政策幫助企業(yè)，尤其是中小微企業(yè)渡過難關(guān)，提高企業(yè)生存率；而在恢復(fù)時期，則要加大財政政策“穩(wěn)需求”的力度，延長稅費(fèi)減免的期限幫助企業(yè)“修養(yǎng)生息”的同時，要適度擴(kuò)大財政支出的規(guī)模財稅體制，以避免短期沖擊的長期化，由此導(dǎo)致的財政收支缺口可以通過提高短期“赤字率”解決。
應(yīng)對疫情的短期財政政策在規(guī)模上要有足夠的力度，但同樣面臨著重復(fù)以往“強(qiáng)刺激”的老路和短期政策長期化的風(fēng)險。要充分吸取日本在房地產(chǎn)泡沫破滅后擴(kuò)張性財政政策的教訓(xùn)，應(yīng)對短期沖擊的財政政策不應(yīng)固化阻礙經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和新舊動能轉(zhuǎn)化的舊機(jī)制，延緩深層次結(jié)構(gòu)性、體制性問題的解決。因此，財政政策要貫徹以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線的要求，在區(qū)分短期政策和中長期政策的同時，注重與下一步財稅改革的協(xié)調(diào)配合。
從當(dāng)前財政運(yùn)行的內(nèi)外部環(huán)境看，以往經(jīng)濟(jì)高速增長背景下財政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）比重持續(xù)提高的局面已不復(fù)存在，依靠增量財力推動改革的空間越來越小。而推進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量增長的關(guān)鍵在于通過改革釋放紅利，激發(fā)市場主體的積極性，在進(jìn)一步鞏固大規(guī)模減稅降費(fèi)成效的基礎(chǔ)上，按照黨的十九大報告提出的“加快建立現(xiàn)代財政制度”的要求，全面深化以政府收入體制改革、預(yù)算體制改革和中央與地方財政關(guān)系改革為主要內(nèi)容的財稅體制改革，是理順政府與市場關(guān)系、煥發(fā)企業(yè)活力的關(guān)鍵舉措。
加快推進(jìn)政府收入體制改革
近年來，減稅降費(fèi)作為積極的財政政策和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要組成部分，規(guī)模逐年擴(kuò)大，2019年達(dá)到了2萬億元，在降低實(shí)體經(jīng)濟(jì)企業(yè)成本、推進(jìn)創(chuàng)新驅(qū)動、擴(kuò)大消費(fèi)需求等方面發(fā)揮了重要作用。2020年和“十四五”時期，在鞏固和拓展減稅降費(fèi)成效的同時，要加快推進(jìn)稅費(fèi)改革、優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)、降低企業(yè)的遵從成本，為市場主體提供統(tǒng)一、透明、公平、可預(yù)期的稅制環(huán)境。
從激發(fā)市場主體活力的角度看，主要的措施包括：一是按照功能性產(chǎn)業(yè)政策的思路全面評估現(xiàn)行各項稅收優(yōu)惠政策的效果，縮小選擇性政策的范圍，逐步提高政策的普惠性，減少對市場主體不必要的干預(yù)。二是稅務(wù)機(jī)關(guān)要借國稅、地稅合并的契機(jī)，充分利用新技術(shù)優(yōu)化征納流程，切實(shí)保障納稅人權(quán)利，提高征管效率并切實(shí)降低征納成本。三是在推進(jìn)社會保險全國統(tǒng)籌和逐步落實(shí)社保費(fèi)征管體制改革的基礎(chǔ)上，隨著社保費(fèi)實(shí)際征繳率的提高進(jìn)一步適度降低單位繳費(fèi)比例。四是進(jìn)一步推進(jìn)稅費(fèi)綜合改革。復(fù)雜煩瑣的涉企收費(fèi)項目增加了市場主體的負(fù)擔(dān)和遵從成本，同時也為政府部門干預(yù)企業(yè)提供了渠道。按照清費(fèi)立稅的原則徹底清理、取消一批收費(fèi)項目，嚴(yán)格規(guī)范確有必要保留的收費(fèi)項目，是轉(zhuǎn)變政府職能、優(yōu)化營商環(huán)境、激發(fā)市場主體活力的必然要求。
我國政府收入體系中還包括國有資源、資產(chǎn)收入，進(jìn)一步完善國有資源收益、土地出讓收益和國有企業(yè)利潤上繳制度對于維護(hù)各類所有制企業(yè)公平競爭的市場環(huán)境具有重要意義。在大規(guī)模減稅降費(fèi)的背景下，提高國有資產(chǎn)收益是促進(jìn)財政可持續(xù)的重要手段。但地方政府通過強(qiáng)化國有企業(yè)行政性壟斷地位而獲取更大的超額利潤作為彌補(bǔ)政府收入的渠道的做法將從根本上損害市場公平競爭的規(guī)則，與激發(fā)市場主體活力的目標(biāo)背道而馳，要加以避免。
預(yù)算與財政支出改革
我國當(dāng)前的財政支出格局是在經(jīng)濟(jì)和財政收入高速增長時期形成的。大規(guī)模減稅降費(fèi)政策形成的財政收支缺口，以及由此引發(fā)的財政可持續(xù)性風(fēng)險，是宏觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的重大問題。按照供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的要求，減稅降費(fèi)不僅要發(fā)揮“穩(wěn)增長”的作用，更是從根本上改變政府與市場資源配置格局的重大制度變革，這必然要求同步推進(jìn)財政支出和預(yù)算體制的改革。而財政支出和預(yù)算領(lǐng)域的改革對于轉(zhuǎn)變政府職能、規(guī)范政府行為、理順政府與市場關(guān)系，具有更為直接和深遠(yuǎn)的影響。
從激發(fā)市場主體活力的角度看，財政支出領(lǐng)域亟待解決的突出問題是對各級政府出臺的各類產(chǎn)業(yè)投資基金、扶持引導(dǎo)資金和招商引資財政補(bǔ)貼政策公平性和有效性的評估。地方政府通過上述項目給予企業(yè)財政補(bǔ)貼具有差異化、“一事一議”和不穩(wěn)定、不規(guī)范的特征，不僅造成了大量資金浪費(fèi)，滋生腐敗，也損害了公平競爭的市場環(huán)境。隨著財政收入增速的下降，尤其在疫情沖擊下，地方政府應(yīng)將財政支出的重點(diǎn)放在?；久裆?、保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)方面，逐步減少各類直接、間接對企業(yè)的補(bǔ)貼支出，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，將招商引資的重點(diǎn)放在提升政府效率和服務(wù)質(zhì)量、優(yōu)化營商環(huán)境上來。
財政支出要“提質(zhì)增效”，不僅要做好財政支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，更要按照全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的要求完善財政支出動態(tài)優(yōu)化和有效問責(zé)的預(yù)算制度，主要內(nèi)容包括：進(jìn)一步推進(jìn)預(yù)算公開，規(guī)范地方預(yù)決算公開操作規(guī)程；區(qū)分經(jīng)常性支出和不同類型的項目支出分別編制覆蓋各類固定成本和變動成本的預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)；加大全面績效管理的實(shí)施力度，建立健全人大、財政、審計與政府各職能部門及社會力量在全面績效管理中發(fā)揮作用的體制機(jī)制，做好績效評價結(jié)果的應(yīng)用，提高資金使用效益。
中央與地方財政關(guān)系改革
要充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，激發(fā)各類市場主體活力，中央與地方財政關(guān)系改革是不可缺少的重要環(huán)節(jié)。
疫情沖擊下中央與地方各級政府公共衛(wèi)生領(lǐng)域的權(quán)責(zé)劃分進(jìn)一步凸顯了事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革的重要性與迫切性。各級政府，尤其是基層政府事權(quán)和支出責(zé)任的匹配，是規(guī)范地方政府行為、推進(jìn)法治政府服務(wù)型政府建設(shè)、減少對市場過度干預(yù)的制度保障。下一步，應(yīng)在進(jìn)一步完善已出臺事權(quán)與支出責(zé)任劃分方案的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)中央在知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)、養(yǎng)老保險、跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面事權(quán)，減少并規(guī)范中央和地方的共同事權(quán)，重視省以下財政體制建設(shè)。
在中央與地方收入劃分改革方面，在保持中央與地方財力格局基本穩(wěn)定的前提下，著重處理好地方因地制宜發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性與維護(hù)市場統(tǒng)一、減少政府干預(yù)、讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用的關(guān)系。要按照十九屆四中全會提出的“賦予地方更多自主權(quán)，支持地方創(chuàng)造性開展工作”的要求，開展擴(kuò)大地方稅費(fèi)立法權(quán)的試點(diǎn)財稅體制，賦予地方人大在一定條件下增設(shè)稅目、確定稅率、開征或附征地方稅的權(quán)力，探索構(gòu)建與國家治理體系和治理現(xiàn)代化相匹配的地方收入體系，更好地調(diào)動地方的積極性。
此外，要關(guān)注數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展對區(qū)域間稅源分布的影響，創(chuàng)新地方收入劃分體制機(jī)制，完善企業(yè)所得稅（總部經(jīng)濟(jì)）區(qū)域間收入劃分，探索建立增值稅（按消費(fèi)地）收入劃分的新模式，削弱地方政府招商引資的動力，減少稅收因素在企業(yè)投資區(qū)位決策中的影響。
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