今年是全面深化改革元年,財(cái)稅體制改革備受關(guān)注?!吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》強(qiáng)調(diào):“必須完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負(fù)、透明預(yù)算、提高效率,建立現(xiàn)代財(cái)政制度,發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性?!睂?duì)此,財(cái)政部部長樓繼偉日前表示,財(cái)稅體制改革有三方面的主要任務(wù),即預(yù)算改革、稅制改革、中央和地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分,“要落實(shí)稅收法定原則,今后稅收條例要逐步改為立法”。
筆者認(rèn)為,在法治國家語境下,法治精神應(yīng)深度滲入財(cái)稅法,而賦予財(cái)稅法公共財(cái)產(chǎn)性則是深化財(cái)稅體制改革的關(guān)鍵。
稅收法治化
在主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會(huì)議時(shí),習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào),凡屬重大改革都要于法有據(jù)。在整個(gè)改革過程中,都要高度重視運(yùn)用法治思維和法治方式,加強(qiáng)對(duì)相關(guān)立法工作的協(xié)調(diào)。
從各國發(fā)展經(jīng)驗(yàn)看,經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展程度和水平與政府提供公共物品的“質(zhì)”和“量”密切相關(guān),而“質(zhì)”與“量”來源于國家財(cái)政。改革開放以來,中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展成就令世人矚目,政府對(duì)國債增發(fā)、政府采購、稅收減免等各種財(cái)稅政策工具的運(yùn)用功不可沒,而財(cái)政政策工具能夠有效運(yùn)用則源于財(cái)稅法的有效保障。
財(cái)稅法是劃分公私財(cái)產(chǎn)和國家權(quán)力與公民權(quán)利邊界的手段,其“權(quán)力中心主義—債權(quán)債務(wù)關(guān)系—公共財(cái)產(chǎn)法說”的歷史演變,折射的是國家保護(hù)性和國家生產(chǎn)性的財(cái)稅法哲學(xué)。在我國當(dāng)前語境下,前者強(qiáng)調(diào)國家對(duì)規(guī)則包括法律規(guī)則的執(zhí)行,后者強(qiáng)調(diào)國家為公民提供各種公共產(chǎn)品的地位和職能。稅收法治化,正是對(duì)這一邏輯的理性解讀。
財(cái)稅對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有不可替代的支撐作用,其法治化水平關(guān)乎一國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面、協(xié)調(diào)發(fā)展財(cái)稅體制,關(guān)乎每一位公民的權(quán)利實(shí)現(xiàn)。在全面深化改革的今天,構(gòu)建科學(xué)財(cái)稅法體系,已是時(shí)不我待。
“公共財(cái)產(chǎn)法”應(yīng)運(yùn)而生
近十年來,我國財(cái)稅立法一直行進(jìn)在改革路上。著眼于法律與社會(huì)的互動(dòng),財(cái)稅立法的方向從過去強(qiáng)調(diào)宏觀調(diào)控法到如今被確立為公共財(cái)產(chǎn)法。
財(cái)稅法以轉(zhuǎn)移公民私有財(cái)產(chǎn)為制度起點(diǎn),既包含政府對(duì)公民施加的權(quán)力,又有對(duì)公民權(quán)利的保護(hù),還體現(xiàn)公民與社會(huì)各領(lǐng)域其他利益相關(guān)者之間的權(quán)利配置。其取之于民,用之于民的制度邏輯,要求公共財(cái)產(chǎn)的支出要征得民眾同意,最終讓民眾受益。這給財(cái)稅法的發(fā)展提出了新要求,即如何尊重稅收立法權(quán)的界限與克服財(cái)稅立法現(xiàn)狀長期存在的張力,在二者之間做出某種適度的切離,其意義在于:理解過去,體現(xiàn)對(duì)中國相應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段財(cái)稅立法的尊重;矢志創(chuàng)新,反映了我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展規(guī)律。
財(cái)稅法治的制度基石源于權(quán)力制衡,這種制衡既表現(xiàn)為政府機(jī)關(guān)內(nèi)部的權(quán)力制衡,又體現(xiàn)著公民與社會(huì)對(duì)政府權(quán)力的外部制衡。黨的十八大提出:“加快改革財(cái)稅體制,健全中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的體制,完善促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)的公共財(cái)政體系,構(gòu)建地方稅體系,形成有利于結(jié)構(gòu)優(yōu)化、社會(huì)公平的稅收制度?!边@樣的表述,蘊(yùn)含了政府致力于公共財(cái)政逐步向民生領(lǐng)域傾斜的決心?!肮藏?cái)產(chǎn)法”的提出,可以說是應(yīng)運(yùn)而生,其定位符合財(cái)稅法自身的制度邏輯。
構(gòu)建公共財(cái)產(chǎn)法體系
公共財(cái)產(chǎn)法體系包括財(cái)政收入法、財(cái)政支出法和財(cái)政管理法。財(cái)稅法要做的,正是利用數(shù)十年來法律與社會(huì)變遷帶來的契機(jī),在新的社會(huì)條件下,重新賦予其公共財(cái)產(chǎn)性,讓其發(fā)揮權(quán)力制衡功能。
首先,建立以分配公平為核心的財(cái)政收入法體系。完善《預(yù)算法》是財(cái)政收入法治化的起點(diǎn)。預(yù)算法的制度邏輯要求政府控制收入、支出以及支持相關(guān)信息公開,現(xiàn)階段政府和公民關(guān)注的“三公經(jīng)費(fèi)”公開、透明,就是其內(nèi)容的一部分。如果說《預(yù)算法》是應(yīng)對(duì)收入差距問題的鑰匙,那么優(yōu)化財(cái)政收入法體系中的具體財(cái)稅法律制度就是收入分配調(diào)控得以落實(shí)的關(guān)鍵。從我國當(dāng)前實(shí)踐看,改革的具體路徑是:盡快建立以家庭收入所得為主要課稅稅基的綜合與分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅法制度,確立“寬稅基,低稅率”的個(gè)稅改革方向;穩(wěn)步推進(jìn)房地產(chǎn)稅改革,遏制炒作房產(chǎn)的行為,將房地產(chǎn)調(diào)控與籌集財(cái)政收入、分配正義結(jié)合起來;確立非稅收入法治化通道,規(guī)范政府的各項(xiàng)收費(fèi)行為,擴(kuò)大“費(fèi)”改“稅”的范圍;增強(qiáng)消費(fèi)稅在財(cái)政收入當(dāng)中的比重,在新時(shí)代下合理調(diào)整消費(fèi)稅的征稅范圍,重新界定奢侈品和高端消費(fèi)的內(nèi)涵和外延,引導(dǎo)居民合理消費(fèi);開征遺產(chǎn)稅與贈(zèng)予稅。
其次,構(gòu)建以促進(jìn)公平為核心的財(cái)政支出法體系。制定體現(xiàn)分稅制財(cái)政理念的《財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法》,是財(cái)政支出法治化的中心。從宏觀層面來說,《財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法》是落實(shí)財(cái)稅法作為公共財(cái)產(chǎn)法屬性的支點(diǎn)財(cái)稅體制,對(duì)于促進(jìn)財(cái)稅扶持法治化,規(guī)范中央與地方政府間以及地區(qū)間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的范圍、力度和程序,縮小地區(qū)間經(jīng)濟(jì)差距有著積極的作用。從微觀層面來說,要逐步減少財(cái)政支出中投資性支出的占比,加大加快財(cái)政資金向民生傾斜的力度。具體來說,要建立支持中小企業(yè)、“三農(nóng)”等可以增加弱勢(shì)群體收入行業(yè)的稅收優(yōu)惠制度;加大教育、醫(yī)療和社會(huì)保障方面的財(cái)稅支出,縮小地區(qū)間、城鄉(xiāng)間的公共品供給方面的差距。
再次,完善以保護(hù)公平為核心的財(cái)政管理法律制度。穩(wěn)步推進(jìn)省直管縣體制,是財(cái)政管理法律制度順利推進(jìn)的有效嘗試。省直管縣財(cái)政管理體制改革,可以在很大程度上解決行政層級(jí)過多導(dǎo)致的財(cái)政支出過多、低效率問題,便于省級(jí)政府統(tǒng)籌安排財(cái)政支出、協(xié)調(diào)省內(nèi)發(fā)展,增加財(cái)政管理透明度。當(dāng)然,由此可能給省級(jí)政府帶來的財(cái)政壓力,要依賴于地方政府稅權(quán)的重新配置。結(jié)合我國的實(shí)踐,要重新配置中央與地方間的稅收管理權(quán)限,提高省級(jí)政府的財(cái)政收入;完善財(cái)稅征管法律制度,建立有利于推進(jìn)收入分配公平的監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)體系,使財(cái)政收入與支出實(shí)現(xiàn)透明化、有序化、民主化和法治化。
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