今年是全面深化改革元年，財稅體制改革備受關(guān)注?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》強(qiáng)調(diào)：“必須完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負(fù)、透明預(yù)算、提高效率，建立現(xiàn)代財政制度，發(fā)揮中央和地方兩個積極性?！睂Υ耍斦坎块L樓繼偉日前表示，財稅體制改革有三方面的主要任務(wù)，即預(yù)算改革、稅制改革、中央和地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分，“要落實稅收法定原則，今后稅收條例要逐步改為立法”。
筆者認(rèn)為，在法治國家語境下，法治精神應(yīng)深度滲入財稅法，而賦予財稅法公共財產(chǎn)性則是深化財稅體制改革的關(guān)鍵。
稅收法治化
在主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會議時，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，凡屬重大改革都要于法有據(jù)。在整個改革過程中，都要高度重視運(yùn)用法治思維和法治方式，加強(qiáng)對相關(guān)立法工作的協(xié)調(diào)。
從各國發(fā)展經(jīng)驗看，經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展程度和水平與政府提供公共物品的“質(zhì)”和“量”密切相關(guān)，而“質(zhì)”與“量”來源于國家財政。改革開放以來，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展成就令世人矚目，政府對國債增發(fā)、政府采購、稅收減免等各種財稅政策工具的運(yùn)用功不可沒，而財政政策工具能夠有效運(yùn)用則源于財稅法的有效保障。
財稅法是劃分公私財產(chǎn)和國家權(quán)力與公民權(quán)利邊界的手段，其“權(quán)力中心主義—債權(quán)債務(wù)關(guān)系—公共財產(chǎn)法說”的歷史演變，折射的是國家保護(hù)性和國家生產(chǎn)性的財稅法哲學(xué)。在我國當(dāng)前語境下，前者強(qiáng)調(diào)國家對規(guī)則包括法律規(guī)則的執(zhí)行，后者強(qiáng)調(diào)國家為公民提供各種公共產(chǎn)品的地位和職能。稅收法治化，正是對這一邏輯的理性解讀。
財稅對于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展具有不可替代的支撐作用，其法治化水平關(guān)乎一國經(jīng)濟(jì)社會的全面、協(xié)調(diào)發(fā)展財稅體制，關(guān)乎每一位公民的權(quán)利實現(xiàn)。在全面深化改革的今天，構(gòu)建科學(xué)財稅法體系，已是時不我待。
“公共財產(chǎn)法”應(yīng)運(yùn)而生
近十年來，我國財稅立法一直行進(jìn)在改革路上。著眼于法律與社會的互動，財稅立法的方向從過去強(qiáng)調(diào)宏觀調(diào)控法到如今被確立為公共財產(chǎn)法。
財稅法以轉(zhuǎn)移公民私有財產(chǎn)為制度起點，既包含政府對公民施加的權(quán)力，又有對公民權(quán)利的保護(hù)，還體現(xiàn)公民與社會各領(lǐng)域其他利益相關(guān)者之間的權(quán)利配置。其取之于民，用之于民的制度邏輯，要求公共財產(chǎn)的支出要征得民眾同意，最終讓民眾受益。這給財稅法的發(fā)展提出了新要求，即如何尊重稅收立法權(quán)的界限與克服財稅立法現(xiàn)狀長期存在的張力，在二者之間做出某種適度的切離，其意義在于：理解過去，體現(xiàn)對中國相應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段財稅立法的尊重；矢志創(chuàng)新，反映了我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展規(guī)律。
財稅法治的制度基石源于權(quán)力制衡，這種制衡既表現(xiàn)為政府機(jī)關(guān)內(nèi)部的權(quán)力制衡，又體現(xiàn)著公民與社會對政府權(quán)力的外部制衡。黨的十八大提出：“加快改革財稅體制，健全中央和地方財力與事權(quán)相匹配的體制，完善促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)的公共財政體系，構(gòu)建地方稅體系，形成有利于結(jié)構(gòu)優(yōu)化、社會公平的稅收制度。”這樣的表述，蘊(yùn)含了政府致力于公共財政逐步向民生領(lǐng)域傾斜的決心?！肮藏敭a(chǎn)法”的提出，可以說是應(yīng)運(yùn)而生，其定位符合財稅法自身的制度邏輯。
構(gòu)建公共財產(chǎn)法體系
公共財產(chǎn)法體系包括財政收入法、財政支出法和財政管理法。財稅法要做的，正是利用數(shù)十年來法律與社會變遷帶來的契機(jī)，在新的社會條件下，重新賦予其公共財產(chǎn)性，讓其發(fā)揮權(quán)力制衡功能。
首先，建立以分配公平為核心的財政收入法體系。完善《預(yù)算法》是財政收入法治化的起點。預(yù)算法的制度邏輯要求政府控制收入、支出以及支持相關(guān)信息公開，現(xiàn)階段政府和公民關(guān)注的“三公經(jīng)費”公開、透明，就是其內(nèi)容的一部分。如果說《預(yù)算法》是應(yīng)對收入差距問題的鑰匙，那么優(yōu)化財政收入法體系中的具體財稅法律制度就是收入分配調(diào)控得以落實的關(guān)鍵。從我國當(dāng)前實踐看，改革的具體路徑是：盡快建立以家庭收入所得為主要課稅稅基的綜合與分類相結(jié)合的個人所得稅法制度，確立“寬稅基，低稅率”的個稅改革方向；穩(wěn)步推進(jìn)房地產(chǎn)稅改革，遏制炒作房產(chǎn)的行為，將房地產(chǎn)調(diào)控與籌集財政收入、分配正義結(jié)合起來；確立非稅收入法治化通道，規(guī)范政府的各項收費行為，擴(kuò)大“費”改“稅”的范圍；增強(qiáng)消費稅在財政收入當(dāng)中的比重，在新時代下合理調(diào)整消費稅的征稅范圍，重新界定奢侈品和高端消費的內(nèi)涵和外延，引導(dǎo)居民合理消費；開征遺產(chǎn)稅與贈予稅。
其次，構(gòu)建以促進(jìn)公平為核心的財政支出法體系。制定體現(xiàn)分稅制財政理念的《財政轉(zhuǎn)移支付法》，是財政支出法治化的中心。從宏觀層面來說，《財政轉(zhuǎn)移支付法》是落實財稅法作為公共財產(chǎn)法屬性的支點財稅體制，對于促進(jìn)財稅扶持法治化，規(guī)范中央與地方政府間以及地區(qū)間財政轉(zhuǎn)移支付的范圍、力度和程序，縮小地區(qū)間經(jīng)濟(jì)差距有著積極的作用。從微觀層面來說，要逐步減少財政支出中投資性支出的占比，加大加快財政資金向民生傾斜的力度。具體來說，要建立支持中小企業(yè)、“三農(nóng)”等可以增加弱勢群體收入行業(yè)的稅收優(yōu)惠制度；加大教育、醫(yī)療和社會保障方面的財稅支出，縮小地區(qū)間、城鄉(xiāng)間的公共品供給方面的差距。
再次，完善以保護(hù)公平為核心的財政管理法律制度。穩(wěn)步推進(jìn)省直管縣體制，是財政管理法律制度順利推進(jìn)的有效嘗試。省直管縣財政管理體制改革，可以在很大程度上解決行政層級過多導(dǎo)致的財政支出過多、低效率問題，便于省級政府統(tǒng)籌安排財政支出、協(xié)調(diào)省內(nèi)發(fā)展，增加財政管理透明度。當(dāng)然，由此可能給省級政府帶來的財政壓力，要依賴于地方政府稅權(quán)的重新配置。結(jié)合我國的實踐，要重新配置中央與地方間的稅收管理權(quán)限，提高省級政府的財政收入；完善財稅征管法律制度，建立有利于推進(jìn)收入分配公平的監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)體系，使財政收入與支出實現(xiàn)透明化、有序化、民主化和法治化。
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